Maîtrise de l’urbanisation

L’un des axes principaux de la politique française de prévention des risques est leur prise en compte dans l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Il s’agit de délimiter les zones soumises à un aléa de référence (de fréquence centennale le plus souvent) pour y interdire ou y réglementer l’urbanisation et les aménagements. Ces mesures sont initiées par l’Etat, l’acteur central dans ce domaine (Ministère chargé de l’Ecologie avec ses services déconcentrés, DREAL et DDT).

Depuis la loi du 2 février 1995 dite « loi Barnier », la prise en compte des risques naturels dans l’urbanisme et l’aménagement des communes est réalisée grâce aux Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN) prévisibles. La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels a, quant à elle, instauré les PPRT, les Plans de Prévention des Risques Technologiques, pour les communes concernées par un ou plusieurs sites industriels classés SEVESO « seuil haut ».

Le PPR est un outil de maîtrise de l’urbanisation récent. Une quinzaine d’années pour la loi, moins de 10 ans dans bien des cas pour l’élaboration du document. Il ne fait donc bien souvent que « constater les dégâts » et les zones qu’il délimite comme inconstructibles sont bien souvent déjà construites… Les PPR doivent donc prendre en compte un aménagement existant autant que futur. Ils permettent de maîtriser l’urbanisation dans les zones à risques certes, mais aussi et surtout de pointer du doigt des problèmes (une canalisation de rivière sous dimensionnée, des digues fragiles, etc.) pour permettre aux acteurs concernés de trouver des parrades appropriées (travaux de protection…). Il existait, avant les PPR, des document d'affichage du risque tel que les Plans d'Exposition aux Risques naturels prévisibles (PER), les Plans de Surfaces Submersibles (PSS), les Plans de Zones Sensibles aux Incendies de Forêt (PZIF), les périmètres de risques délimités en application de l'article R. 111-3 du Code de l'Urbanisme et les Plans des Zones Exposées aux Risques Naturels (PZERN). Le nombre de communes couvertes à l'échelle de la France restait malgré tout très limité. Ces documents ont parfois été remplacés par des PPR, parfois non. Certains d'entre eux sont donc toujours utilisés pour maîtriser l'urbanisation au regard des risques (ils valent d'ailleurs PPR).

Aujourd'hui, en l'absence de PPR, des cartes d'aléas peuvent être réalisées sous maîtrise d'ouvrage communale puis annexées au document d'urbanisme de la commune. En effet, si il est admis que c'est l'Etat qui affiche le risque en France, la réglementation reste ambiguë, puisque l'article L121-1 du code de l'urbanisme précise que "les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : [...] la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature." Les maires disposent enfin de l'article R111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer a un permis de construire dans un secteur affecté par un risque naturel.

Le préfet, appuyé par ses services techniques, décide du programme annuel des communes qui seront soumises à PPR. Le choix se fait en fonction de l’importance estimée des risques, de l’existence et de l’avancement des documents d’urbanisme. Dans certains cas, le conseil municipal peut être demandeur.

La mise en place des PPR se fait en trois étapes : l’élaboration du plan et la délimitation des zones à risques, la procédure administrative (enquête publique, approbation par arrêté préfectoral…) et enfin, l’application. Les acteurs engagés dans l’élaboration varient selon le type de plan ; l’élaboration des PPRN est assurée par les DDT, en concertation avec la commune, tandis que l’élaboration des PPRT est assurée par la DREAL avec ses Unités Territoriales. Les services de l’Etat peuvent avoir recours à des prestataires privés (bureaux d’études) pour l’élaboration des PPR.

C’est le Préfet qui approuve le document par arrêté, après une phase de concertation avec les élus concernés ainsi qu’une enquête publique. Après l’approbation du PPR, la commune est responsable de sa bonne application. Le maire doit donc :

• annexer le PPR au Plan Local d’Urbanisme (PLU), à la Carte Communale ou à un ancien POS.
• Mettre en œuvre les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde imposées par le PPR dans les zones de danger et dans les zones de précaution.

Lorsqu’un PPRN définit une zone à l’intérieur de laquelle il existe une menace grave pour les vies humaines du fait d’un risque prévisible, l’Etat où la commune peut engager une procédure d’acquisition à l’amiable ou d’expropriation si la première échoue. Ces procédures auront lieu sous réserve que les moyens de sauvegarde et de protection s’avèrent plus coûteux que les indemnités d’expropriation (définies sans prendre en compte l’existence du risque). Le financement de ces indemnisations provient du Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM).

De la même façon, dans les PPRT, la nécessité de réduire le risque en proximité des installations dangereuses, peut s’avérer « lorsque la gravité des risques potentiels rend nécessaire la prise de possession immédiate » (art. L.515-16 du code de l’environnement). Dans ces cas, il existe trois façons de procéder, chacune à l’initiative d’un acteur différent. Premièrement, les collectivités territoriales peuvent initier la libération des biens par préemption. Dans les zones de délaissement définies dans le PPRT, certains habitants peuvent bénéficier du droit de vendre leur bien à un prix non pénalisant, en compensation d’une servitude d’utilité publique qui a été imposée par le PPRT. Enfin, lorsque les deux options précédentes ont échoué, l’Etat peut procéder à l’expropriation obligatoire des habitants. Le financement des mesures d’expropriation dans le cas des PPRT est réparti selon les conventions établies entre l’Etat, l’exploitant et les collectivités territoriales.

Même si l’Etat, avec ses services déconcentrés, joue un rôle majeur dans la maîtrise de l’urbanisation dans les zones à risques, les conseils régionaux et généraux ne sont pas exclus de ce domaine. Par le financement des études dans le cadre des contrats de plan Etat-Région, le Conseil Régional Rhône-Alpes soutien des actions visant à développer une planification régionale qui prend en compte les risques dans les grands projets d’infrastructure ou les projets de territoire. Le Plan Rhône est l'exemple d’un projet ambitieux, à l’échelon "suprarégional". La Région Rhône-Alpes s’est engagée en tant que partenaire avec deux autres régions, dans l’élaboration d’un projet d’aménagement tout au long du fleuve Rhône, qui doit intégrer le risque d’inondation. Autre exemple, le département de l’Isère a longtemps financé la réalisation de cartes d’aléas, pour les communes qui n’étaient pas soumises à PPR mais qui n’étaient pas pour autant exemptes de risques sur leur territoire.